超七成人不用交税，个税改革的核心已不是起征点

2026年上半年的个税数据提供了一个值得研究的样本。全国个人所得税收入8982亿元，同比增长13.1%，稳居中国第三大税种。同一份数据还显示，年收入前1%的纳税人贡献了超过五成的个税，前10%贡献了九成左右；超过七成取得综合所得的人汇算后无需缴税，年收入12万元以下的群体基本不用缴税。

这两组数字表明一个基本事实：个税的征收对象已经高度集中。七成人不用交税，个税却依然是第三大税种，说明少数高收入群体和部分资本性收入承担了绝大部分税收。集中本身并不意味着不合理，但这种集中是否可持续，下一轮改革应该往哪里走，才是需要进一步研究的。

既然七成人已经不用交税，为什么每到两会，提高起征点的呼声仍然最响？2026年两会期间，多位代表委员建议将起征点从每月5000元提高到8000元甚至1万元。提高起征点，到底谁受益最大？个税改革真正要解决的问题又在哪里？

一、起征点的边际效果已经递减

先看扣除结构。2018年个税改革把基本减除费用标准从每月3500元提高到5000元，建立了综合与分类相结合的税制，增设了专项附加扣除。到2026年，专项附加扣除已经涵盖七项：3岁以下婴幼儿照护每孩每月2000元、子女教育每孩每月2000元、赡养老人每月3000元、住房贷款利息每月1000元等。2026年上半年，有1.26亿人享受了专项附加扣除，减税金额超过3200亿元。

“起征点”加上这些扣除，年收入12万元以下的人基本不用缴税。也就是说，在现行制度框架下，中低收入群体的个税负担已经被压到了很低的水平。这个成果值得肯定，但它也带来一个被忽视的问题：继续提高起征点，边际效果正在递减。

我们可以做一个简单推演。假设基本减除费用再增加6万元，处在3%边际税率的人，理论减税上限约1800元；处在20%边际税率的人，对应税额差可以达到1.2万元。同样的政策，收入越高的人省得越多。提高起征点属于普惠式减税，表面看人人受益，实际上高收入人群拿走的减税红利更大。

从纳税人的体感来看，提高起征点是最直观的减税方式，也最容易在公共讨论中获得共鸣。但税收政策不能只从体感出发，还要看谁真正从中获益，以及这种获益是否符合政策目标。如果一项减税政策的大部分红利流向了原本就承担主要税负的群体，它的调节功能就会大打折扣。

当然，这并不意味着起征点不该调整。城镇居民人均可支配收入从2018年的约39251元增长到2025年的56502元，增长约44%，而5000元的起征点已经近8年没有变动。固定扣除标准长期不动，相当于税负随着通胀在隐形上升。对城市中低收入工薪阶层来说，这种隐性上升并非没有感受。

这里存在一个明显的矛盾。起征点八年未动，客观上需要重新审视；但越是普遍提高扣除额，减税收益越向中高收入群体倾斜。而这一群体恰恰是当前个税的主要贡献者。继续用普惠方式做减法，税基会进一步收窄，个税会更加集中于少数高收入工薪阶层身上。真正需要回答的问题，早已超出起征点高低的范畴，指向税负结构是否合理。

二、劳动和资本之间的税率落差

比扣除标准更值得关注的是税率结构。按照现行个人所得税法，综合所得——包括工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费——适用3%至45%的七级超额累进税率。利息、股息、红利、财产租赁、财产转让等资本所得，统一按20%的比例税率征收。

个人所得税税率表

(年度综合所得，适用于2019年及以后取得的综合所得)

一个年薪百万的上班族，最高边际税率是45%。一个靠股息和财产转让年入百万的人，最高只有20%。同样是高收入，劳动挣来的钱税负重，资本生出来的钱税负轻。这种差异在2026年上半年的数据里体现得很清楚：个税增长中资本类所得贡献了近五成，其中限售股转让个税增长了97.6%，利息股息红利增长了15.2%。

资本所得当然也在缴税，但问题在于税率结构之间存在明显落差。劳动所得的最高边际税率是资本所得的两倍多，这种结构传递的信号是：靠能力赚钱比靠钱赚钱承担更高的税负。一个社会如果长期传递这样的信号，对劳动激励、创新激励和财富分配都会产生深层影响。

有学者已经注意到这一点。南开大学经济学院教授马蔡琛在《税务研究》发表的署名文章中就专门讨论过资本所得税负与收入水平脱节的问题。政策层面，“十五五”规划纲要已经明确，要逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策。方向是清楚的，但操作难度不小。

资本所得统一按20%征收，在税制设计上有其历史原因。分类征收模式下，资本所得与劳动所得分开计算，税率差异被固定下来。随着居民财富结构变化，资本所得在收入中的占比上升，这种差异的影响也在放大。

征管上的路径依赖同样不可忽视。劳动所得有完整的代扣代缴链条，透明度高，征收成本低；资本所得流动性强，很多收入难以监控。税务部门更容易从劳动所得收到税，长期下来，好收的税越收越多，不好收的反而税率更低，税负结构就可能偏离政策初衷。简单把资本所得税率提到45%并不可取，资本流动性和投资激励都需要纳入考量；但维持现状又会固化劳动与资本之间的税负倒挂。这是一个需要精细权衡的政策难题，远不是一句“向高收入群体加税”能说清的。

三、统一扣除标准，难以回应家庭负担差异

扣除标准的精度是另一个值得讨论的问题。目前的专项附加扣除采用统一额度：每个孩子每月2000元，赡养老人每月3000元，房贷利息每月1000元。这个设计比单纯提高起征点精细得多，但仍然难以覆盖不同家庭、不同城市之间的真实支出差异。

一个在北京养两个孩子、赡养四个老人、还着房贷的家庭，和一个在县城同样结构的家庭，实际支出差距可能相差数倍，但专项附加扣除的额度是一样的。这意味着同样的扣除标准，对不同家庭的实际减负效果并不相同。大城市家庭可能觉得杯水车薪，小城市家庭可能已经基本覆盖。

2026年两会期间，多位代表委员提出了更具针对性的建议。全国政协委员窦刚贵建议，当前个税按个人申报，未考虑家庭总体收入情况及负担，应转变为以家庭为单位的申报模式。全国人大代表蒙全在调研中发现单职工家庭负担偏重，建议探索以家庭为主体的综合计税模式。还有委员建议梯次提高赡养老人抵扣额度，解决非独生子女育儿养老双重压力。

这些建议的共同方向，是从统一标准走向差异化识别。但这条路也有代价：申报复杂度会大幅上升，征管成本会增加，还可能带来新的避税空间。家庭申报看起来更公平，但如何界定家庭、如何处理家庭成员收入合并后的税率跳档、如何防止通过家庭成员拆分收入避税，都是现实难题。

从国际经验看，以家庭为单位的申报在部分经济体运行成熟，但往往配套较高的征管能力和较严格的申报规则。我国当前以个人为单位的扣除体系更便于源头扣缴，改革需要渐进推进，不能一步跨越。扣除标准真正的短板，是识别精度不足。从统一额度走向精细化识别，需要更完善的信息系统和更成熟的征管能力，而不是简单提高几个数字。

四、改革重心从减税转向调结构

把前面几个问题放在一起，主线就逐渐清晰了。2018年以来的个税改革，主旋律是减税：提高起征点、增加扣除、优化税率，都在做减法。减法做到今天，超过七成人不用缴税，中低收入群体的负担已经大幅下降。减法空间已经不大，下一步改革重心必然要转移。

中国人民大学财政金融学院教授岳树民的研究发现，综合课税小幅提高了个税的收入再分配效应，但在基本减除费用、税率结构等税制要素影响下，个税平均税率大幅下降，总体的收入再分配效应反而减弱了。这个结论提醒我们，减税减得太狠，调节功能反而会被削弱。当七成人不用缴税，个税调节收入分配的空间本身就变窄了。

“十五五”规划已经给出了方向：进一步研究完善综合和分类相结合的个人所得税制度，更好发挥再分配调节作用。财政部的预算报告也明确了这一改革方向。具体怎么调，学界和决策层的共识正在逐步形成。

第一步，扩大综合所得范围。中国政法大学财税法研究中心主任施正文建议，将经营所得纳入综合所得，同时适当降低45%的最高边际税率，使经营所得税负平稳过渡。经营所得最高边际税率35%，比综合所得的45%低10个百分点，而且劳务报酬和经营所得的边界模糊，存在把劳务报酬包装成经营所得来避税的空间。把经营所得纳入综合所得，可以堵住这个漏洞，同时缓解最高边际税率带来的扭曲。

第二步，平衡劳动与资本的税负。这一步需要放到扩大综合征收范围的过程中来推进，系统性地调整不同收入来源之间的税负关系。目标是让劳动和资本在同一个税制框架下承担大致合理的负担，而非针对某一类收入单独加税。

第三步，让扣除标准更加精准。从统一额度向更精细的家庭负担识别方向演进，同时控制申报复杂度，避免新的避税空间。税制调整往往牵一发动全身，税率结构的每一步变动都会影响市场主体预期。扩大综合所得范围尤其需要分步实施，给征管系统和纳税人留出适应期。

那么，起征点再提，谁受益最大？从当前税制结构看，减税收益会更多流向仍在缴税的高收入群体。起征点八年未动，确实需要重新审视，但个税改革的核心已经不在起征点这一个数字上。真正的改革，是从“谁不用交税”转向“谁该交多少税”，从普惠减税转向精准调节。

8982亿的个税收入、1.26亿人享受的专项附加扣除、前10%的人贡献的九成税收，这些数字都表明：个税的改革空间，不在起征点的调整，已经变成税率结构、税目设置、扣除机制这些更深层的制度安排上。减税的红利已经普惠过了，接下来的问题，是谁来承担、谁来调节、谁来平衡。