地方附加税将成地方第一大税种：“费改税”背后还有哪些变化？

　　21世纪经济报道记者 周潇枭 北京报道8月28日，财政部和税务总局对外公布《中华人民共和国地方附加税法(征求意见稿)》(下文简称《征求意见稿》)。

　　什么是地方附加税?根据征求意见稿，现行的城市维护建设税和教育费附加、地方教育附加两项收费将合并为地方附加税。

　　2024年7月，党的二十届三中全会明确提出，“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。为了落实这一要求，两部门在听取地方和有关部门意见的基础上起草了该征求意见稿。

　　城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加的税(费)基为国内增值税和国内消费税，且三者现行税(费)率相加在10%—12%的区间。参考2025年财政收支数据，2025年国内增值税和国内消费税合计规模为8.58万亿元，这意味着2025年“一税两费”合并而来的“地方附加税”的规模在8600亿元—1万亿元的区间，该规模在地方税中遥遥领先。“

       费改税”简并税费制度

　　两部门发布的关于地方税法征求意见稿的起草说明指出，以现行城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加的征收制度为基础，按照税费制度基本平移、保持税负水平总体稳定的思路，起草了该征求意见稿。

　　《征求意见稿》明确指出，在中华人民共和国境内缴纳增值税、消费税的单位和个人，为地方附加税的纳税人。地方附加税以纳税人依法实际缴纳的增值税、消费税税额为计税依据。对进口货物或者境外单位和个人向境内销售服务、无形资产缴纳的增值税、消费税税额，不征收地方附加税。地方附加税税率为百分之十一至百分之十三。地方附加税的应纳税额按照计税依据乘以具体适用税率计算。

　　《征求意见稿》还指出，自本法施行之日起，依照本法规定征收地方附加税，不再征收城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加。

　　深圳大学法学院院长熊伟对21世纪经济报道记者表示，“一税两费”的计征依据是一样的，却被分别归入税收和政府性基金，且对收入的用途有特殊规定。推动三者合并有助于明确教育费附加、地方教育附加的性质，将其由政府性基金转为税收，其收入用途不局限于教育领域，并通过立法的方式落实税收法定原则。推动三者合并也有助于理顺财政工具间的关系，改为地方附加税后，地方可统筹资金使用，进一步提升地方的财政自主权。

　　上海财经大学公共政策与治理研究院院长田志伟对21世纪经济报道记者表示，地方附加税法的出台是落实税收法定原则、推进“一税两费”整合的重要改革，总体平移现有的税费制度。地方附加税很重要的在于赋予了地方政府适度的税政自主权——通过设置税率区间，交由地方政府自主决策，让税收制度能更加适配各地差异化的发展现实。

　　中国社科院财经战略研究院财政研究室主任何代欣对21世纪经济报道记者表示，将“一税两费”合并为地方附加税，对相关制度进行简化完善，并将征税规则以法律形式确定下来，这能降低企业的税收遵从成本，也能降低征税成本，进而减少税务纠纷。

       税率区间定在11%—13%

　　《征求意见稿》明确，地方附加税税率为百分之十一至百分之十三。地方附加税具体适用税率的确定和调整，由省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑本地区经济社会发展和促进全国统一大市场建设等情况，在前款规定的税率幅度内提出，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

　　11%—13%的税率区间，与现行“一税两费”的税(费)率略有差别。城市维护建设税以纳税人实际缴纳的增值税、消费税税额为计税依据，现行税率有三档，分别是7%、5%、1%，对应纳税人所在地分别为市区、县城或镇、其他地区。教育费附加是按照单位和个人实际缴纳的增值税、消费税税额的3%征收。地方教育附加是按照单位和个人实际缴纳的增值税、消费税税额的2%征收。考虑到其他地区贡献的城市维护建设税的规模有限，现行的“一税两费”税(费)率相加大体在10%—12%的区间。

　　田志伟表示，通过设置税率区间，将地方附加税的税率交由地方自主抉择。现实中，过高的税费负担会抑制市场活力，但是地方财政压力过大也会制约公共服务供给与经济发展。地方财政家底、产业基础各不相同，地方政府更了解本地实际情况，究竟优先缓解财政压力，还是优先维持较低企业税负，适宜由地方结合现实做出权衡。对于那些财政压力较大的地方，如果财力缺口造成经济损伤，可以选择区间内较高的税率;对于那些注重提升经济活力的地区，可以选择区间内较低的税率。

　　何代欣表示，地方附加税税率定在11%—13%，相较现有税率区间略微提高1个百分点。但是，各地具体适用税率由省级政府统筹考虑各项情况后提出，并报省级人大常委会决定。各省实际落地税率会在11%—13%的区间内，各地未必会选择最高的税率，最终税率与现行税率可能大致相当。

　　熊伟表示，征求意见稿的税率跟现行综合征收率总体持平，体现了税费制度基本平移的思路，不给纳税人增加太大负担。征求意见稿确定的税率提高一个百分点，主要是为了适当增加地方财力，夯实地方政府的财政能力，缓解近年来因持续减税降费等造成的政府财政收支矛盾，助力基层财政困难的解决。

　　“不同省区市可以根据各自实际情况在税率区间内选择合适的税率。既然‘一税两费’的收入不再用于特定用途，在同一省区市内就无需继续区分市区、县城或镇、其他地方，省内所有地方适用统一税率，有助于实现地域间的财政平衡。”熊伟进一步表示。

       将成为地方税第一大税种

　　未来随着地方附加税法的落地，地方附加税将一跃成为地方税第一大税种，其规模可能超过1万亿元。

　　财政部数据显示，2025年国内增值税收入规模为6.89万亿元，国内消费税收入规模为1.69万亿元。“一税两费”的计征基础为国内增值税和国内消费税，综合征收率大概在10%—12%，对应“地方附加税”的收入规模在0.86万亿元—1.03万亿元。2025年地方税的第一大税种为房产税，当年房产税的收入规模为5212亿元。这意味着，地方附加税的收入规模远远超过房产税，地方附加税是地方名副其实的第一大税种。

　　除了推进“一税两费”合并为地方附加税，党的二十届三中全会还提出，增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。

　　田志伟表示，在地方财政持续“紧平衡”的背景下，完善地方税体系，不能只着眼于拓宽税源，更要合理配置税政自主权。后续地方税体系建设，应当在中央统一框架下适度赋予地方弹性决策空间，允许各地根据自身情况做差异化安排。但自主权不是无边界的，要建立必要的引导与约束，防止地方简单依靠上调税率化解收支矛盾。与此同时，不能把收支平衡压力全部转嫁到税费调整上，还要协同推进转移支付、支出优化、债务治理等配套改革，实现财力保障和市场主体负担之间的动态平衡。

　　熊伟表示，未来完善地方税体系，应该继续推进消费税改革，将部分消费品的征收转移到零售环节，并将该部分收入归给地方;房产税是地方稳定的财源，统一住房与非住房的征税也可以作为一个选项;新能源车的车船税问题也值得关注，目前新能源汽车渗透率已经超过50%，不宜再通过车船税免税来刺激消费，将其纳入征税范围更符合公平原则。当然，要做好地方财政收支平衡，不能光从收入角度入手，更要考虑支出范围是否过于宽泛，财政负担是否过重，政府支出的效率是否有提升空间。